城乡规划

城乡规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正与公平的重要依据，具有重要公共政策的属性。

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城乡规划是城市政府关于城市发展目标的决策，因此尽管各国由于社会经济体制、城市发展水平、城市规划的实践和经验的不同，城市规划的工作步骤、阶段划分与编制方法也就不尽相同，但基本上都按照由抽象到具体，从战略到战术的层次决策原则进行。

城乡规划是一个综合性学科，涉及城乡规划、城市规划、区域规划、旅游规划、建筑设计、风景园林、农业经济、生态环保、水利工程等专业。

为什么要编制城乡规划

为了协调城乡空间布局编制城乡规划的初步思考，改善人居环境编制城乡规划的初步思考，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展编制城乡规划的初步思考的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

城镇规划编制的成功经验有哪些

改革开放以来，如何适应社会主义市场经济体制，城市规划体系的改革进行了大量的探索，其中最具有革命性的是控制性详细规划和区域城镇体系规划的初步形成。近几年，深圳、广州、南京等地进行了包括法定图则、概念规划等新的规划方法的尝试。广东、江苏、浙江、山东、安徽等省组织编制城镇密集地区城镇协调发展规划，以充分发挥城市规划对重大基础设施布局的综合指导功能、资源保护和利用的统筹功能、对城市间竞争合作的协调功能。这些尝试一方面说明我国城市规划在迅速迈进，越来越得到业内人士的共识。同时也说明城市规划的改革在向针对性、可操作性、法定性方向发展。

1990年《中华人民共和国城市规划法》的颁布实施，初步确立了城市规划的法制框架。经过15年的发展，尤其是社会主义市场经济体制不断完善，城市规划法的科学性、针对性、可操作性等方面存在的问题亟待调整、修改，以适应我国社会经济新形势的要求。建设部1991年《城市规划编制办法》及1995年《城市规划编制办法实施细则》的出台，确立了我国城市空间规划体系的结构框架，为我国城市规划的编制、审批、实施管理奠定了法制基础。但我国空间规划体系中存在许多不完善之处，是以目标干预为主的缺少弹性的规划，尚处于物质建设规划阶段。

回顾改革开放20余年来，与国际城市规划体系发展历史相比较，从中吸取经验和教训，寻求与社会主义市场经济体制相适应的城市规划体系。城市规划的发展依靠城市规划体系的完善，包括从法律、技术到行政手段等一系列内容的科学化、系统化、完善化。城市规划体系由法规体系、编制体系、管理体系三部分组成，法规体系是基础，编制体系是依据，管理体系是手段，目的是通过依法编制、实施城市规划，促进人口、经济、资源、环境协调可持续发展。本文在探讨有关城市规划编制体系内容的基础上，重点对城镇群规划编制体系、实施管理提出若干思考。

在城市规划编制体系中，基于城市问题的解决、区域经济复兴、区域基础设施共建共享、环境共保、资源合理配置和利用，作为城镇群规划及其空间范围的各种研究如火如荼，近几年开展的广州市概念规划、合肥城市空间发展战略规划、江苏省三大都市圈规划、安徽省三大城镇群规划、京津冀城乡空间发展规划、珠三角城镇协调发展规划等均属于城镇群规划的尝试。

1.我国城市规划编制体系的分析及实践

l.1现状及问题

我国现行的城市规划体系包括城市规划法规体系、城市规划编制体系、城市规划管理体系三方面内容。目前，我国城市规划体系尚处于初级阶段，正面临经济体制由计划经济向市场经济体制、经营方式由粗放型向集约型转变的两大挑战，以及我国加入wTO之后，来自国际方面的各种压力和挑战。从整体上来说，我国城市规划体系包括理论体系、技术体系和实践体系等均存在亟待解决的问题。首先，从理论体系来说，基础理论缺乏，而应用理论未得到充分的发展。由于我国和西方在政治、经济体制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方国家的模式，而应建立有中国特色的城市规划体系的模式。其次，在技术体系方面，缺乏系统性的技术规范：规划编制系列不完整，且无从参照；规划的法定内容与规划管理的衔接不够，难以适应市场经济下城市规划管理的要求等。再次，从实践体系来说，城市规划的法律、法规不健全，现有的法律法规基本上是计划经济下的产物，面对市场经济下出现的新情况、新问题，其可操作性不强；地方性法规或者不完善，或者与国家有关规定相矛盾；规划管理方面尤其是“一书两证”管理依据、程序有待规范，以适应投资体制改革和行政审批制度改革的需要。

2.现行城市规划编制体系的反思

2．1区域规划。新中国成立以来，开展过四次重要的区域规划工作：一是20世纪50年代末期，按前苏联模式，以资源开发和大型工业项目区域规划为主，在部分城市和省区开展。二是20世纪60年代，大规模的全国性各行政系统的农业区划。三是20世纪80年代中期开始的，学习西方50～60年代的模式，从全国到各省市(个别到县)的国土规划。当时的国土规划虽提出国土整治问题，但仍以资源开发、生产力与城镇布局为中心，与西方的平衡区域生产力和城市发展的规划有所不同。四是20世纪90年代初中期，全国各省(区)开展的省域城镇体系规划。重点是研究城镇发展战略，明确省域城镇等级规模，职能结构、空间结构，提出基础设施建设要求。目前，我国尚未形成

法定化、规范化的区域性综合协调的空间规划系列。中国面临着经济全球化和加入wTO的新形势，城市之间的竞争不再仅仅表现为单个城市间的竞争，越来越表现为以核心城市为中心的区域整体间的竞争，以大城市为核心的城市群已成为具有全球化意义的城市。其次，城市进入快速发展阶段，面临经济发展上工业化与后工业化双重压力，日益突出的环境问题以及资源短缺、就业压力等，快速城市化阶段城乡发展出现的新旧矛盾的交错，城市产业同构、低水平的重复建设和恶性竞争，客观上需要开展区域空间规划，研究区域经济发展模

式和城市空间组合形式，发挥区域规模经济和设施完备的优势，提升区域综合竞争力。

2．2总体规划。城市总体规划是对城市地域内的各类资源，特别是对城市地域内的空间资源进行的整体配置和综合协调。我国的城市总体规划是在20世纪50～60年代，全面学习苏联时期引进的，经历了近半个世纪的发展，经历了艰苦的探索，在理论和实践上取得了长足的进步。1989年12月国家《城市规划法》、1991年建设部《城市规划编制办法》以及相关的规范陆续出台，为城市规划工作的健康发展提供了法定依据和技术规范。20世纪80年至今，全国各地已经按照5年一修编的周期，进行了三轮城市总体规划编制或修编工作。第一轮20世纪80年代的城市总体规划是以城市建设为特征，重点是

弥补基础设施建设欠账，保障了随之而来的改革开放、大规模的城市发展的基本有序进行。第二轮20世纪90年代的城市总体规划是以城市的协调发展为特征。规划既要保证经济发展的需要，同时又要考虑资源、环境和可持续发展等问题。第三轮：2000年以来的城市总体规划是以贯彻落实“五个统筹”科学发展观，充分体现总体规划的战略性、前瞻性、综合性，做好城乡统筹区域协调发展、市域空间利用总体规划与空间分区管治、城市综合交通与重要基础设施规划布局、城市发展与项目建设时序的安排。城市总体规划在不同经济发展阶段所表现出来的不同特点，一方面说明城市规划的编制内容有着深刻的时代特征，另一方面说明我国的城市规划事业渐趋成熟。但是城市总体规划作为承上启下的一个规划环节，其上面的规划层次(包括国土规划和区域规划)没有明确的法律地位，表现为我国空间规划系列不完善，直接导致城市总体规划的编制缺乏上一层次的依据，而又与下一层次规划缺乏良好的衔接。

为加强城市总体规划的宏观依据，在《城市规划编制方法》中，加入了城市所在区域城镇体系规划的要求，并于1994年8月出台了《城镇体系规划编制审批办法》。近年来，国家为强化土地管理、保护和节约土地资源的需要，接连出台了若干个重要文件，均涉及到总体规划与国土规划相协调的问题。一是国发[1996]18号文：“城市总体规划应与土地利用总体规划等相协调，切实保护和节约土地资源。”二是国发[1997]11号文：“城市建设总体规划要与土地利用总体规划相协调，用地规模不得突破土地利用总体规划。”三是国发[2004]28号文：“切实做好土地利用总体规划与城乡规划的相互衔接。”由此可见，国家对于城市总体规划和国土规划工作均高度重视。但是，二者在技术上存在一定的分歧，如在规划范围、规划期限、用地指标控制以及用地分类等方面，均存在不完全可比的问题；同时在某些原则性问题上也存在分歧。城市总体规划是对影响城市发展的重大问题如人口、资源、环境等进行专题研究，在此基础上，科学确定城市性质、规模、发展方向和空间布局，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施。因此，新时期的总体规划是指导城市建设发展的公共政策，而不再是单纯的建设项目规划。

2．3近期建设规划。随着城市总体规划由过去的规模规划向战略规划、政策规划、控制规划转变，其内涵发生了较大变化。目前的总体规划更加注重对城市发展的长远战略目标的研究，注重对城乡、区域协调发展途径的研究，注重对城市总体框架和功能的控制，注重研究城市可持续发展的问题，突出规划强制性内容的规定，充分体现规划的公共政策属性。在此背景下，近期建设规划亦发生较大变化，由过去城市总体规划的附属品转向实施城市总体规划的必要步骤，统筹安排城市近期建设项目的规模和时序。针对近期建设规划地位和作用的转变，国务院《关于加强城乡规划监督管理的通知》，从端正城市建设指导思想，切实加强城乡规划调控作用的高度，强调了近期建设规划的重要性。随后建设部等9部委将做好近期建设规划工作，作为贯彻落实国务院通知的重要内容，明确要求各级城市人民政府抓紧编制城市近期建设规划。

2.城市规划编制体系框架的设想

城市规划编制体系框架的建构和完善，应为城镇的发展提供长远性、前瞻性、全局性的战略目标和蓝图，同时还应从城市规划实施管理角度出发，为城市的宏观总体控制和常规性管理提供法定依据。规划必须具备原则指导下的应变能力，以适应市场经济下的应对性。对于不同区位、不同资源票赋、不同规模、不同职能、不同类别、不同发展阶段的城市能够区别对待。为此，城市规划编制体系可以分为战略规划、规划编制和图则制定3大部分。战略规划可分为经济社会发展战略规划、城镇空间发展战略规划、区域城镇协调发展战略规划等，为法定规划提供前瞻性、战略性思路和支撑。规划编制应该分法定系列和非法定系列；图则制定可以分法定图则和工作图则。规划编制是图则制定的依据，是图则的政策、技术支撑；图则是规划的法律表现形式，是规划意图的法律化，为城市规划的实施管理提供直接依据。

2.1规划编制

规划的编制以实现城市规划的公共政策属性，满足规划实施管理的需要，科学指导城市建设，促进城乡、区域协调发展为宗旨。试图把所有实际需要的各种类型的规划包含在一个系列里，是不可能的，也是没有必要的。因此，应该将整个规划编制系列分为规划编制法定系列和非法定系列。法定系列指各类城镇一般均需编制的规划，这些规划上下层次互相衔接，是一个有机的整体，是城镇实施规划管理的法定依据。非法定系列是整个规划编制体系不可缺少的组成部分，但这些规划之间并不一定存在有机的联系。按其深度而言，同一个规划，可能既有属于总体规划层次的内容，也有属于详细规划层次的内容。对于它们的类别、任务、内容和深度等不宜做统一规定，应按城镇实际需要编制，为法定规划的编制提供支撑。

2.1.1法定系列。包括区域空间规划、总体规划、近期建设规划、分区规划、控制规划、详细规划等7层层次。从规划的地域范围讲，区域空间规划是市(县)域或者跨行政区的；总体规划、近期建设规划和控制规划是城镇的；分区规划是城市片区性的；详细规划是地段性的。从规划的作用角度讲，区域空间规划是战略性的空间结构规划，以发挥上级政府的监督职能；总体规划是城市功能控制性的用地布局空间结构规划；近期建设规划、分区规划、控制规划和详细规划是实施城市总体规划的发展建设规划，是对总体规划的深化、细化和落实。

2.1.2非法定系列。非法定系列的规划可以是多种多样的，有按专业编制的，有按地区编制的，还有按有效期限编制的，不必强求统一。但这些规划，可根据各个城镇的特点和不同时期的需要而编制，例如城市空间发展战略规划、项目选址规划、各种专业规划、各类特定地区的规划、重要地区的城市设计等。

2．2图则制定

规划管理要做到依法行政，真正能够直接起到管理依据和作用的，主要是近期建设规划、控制规划和详细规划。战略规划和总体规划是宏观层次的规划，是城市发展的长远目标和整体构想，起原则指导和调控作用。近期建设规划是总体规划实施的阶段性具体安排，具体指导城市土地有序利用和项目的科学建设；控制规划和详细规划是总体规划和分区规划的深化，是总体规划意图的具体体现，应该在规划实施中起直接的控制作用。为了做到这一点，必须使近期建设规划、控制规划和详细规划法制化，赋予它们“有国家强制力作保障”的法律特征。但由于规划管理面对的是极其复杂且不断变化的城市，规划

必须既有原则的刚性，又有灵活的弹性。也就是使近期建设规划和控制规划的成果成为法定条文和图则，使详细规划成为工作图则，它们具有不同的审批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。

2.2.1法定图则。法定图则是在控制规划基础上，根据有关法规制定的，是控制规划的法律表现形式。法定图则是规划管理的基本依据，实施规划意图的主要手段。控制规划由于其图纸、文字繁多，其图纸和解释性说明并不能直接成为法定图则，只宜作为技术文件，成为法定图则的说明和技术支撑。法定图则应由有关的地方法规规定其法律地位、作用和审批、修改等程序，确保其法律效力的严肃性和权威性。同时制定其实施细则，规定法定图则的土地分类、建筑物分组及其适宜建设的兼容性，以及土地使用强度和建筑形态要求等。法定图则是规划编制、规划立法和规划实施管理三者的结合。

2.2.2工作图则。工作图则是规划管理部门日常进行规划实施管理的工作依据，是对法定图则的补充。工作图则就是经过规定程序审批的详细规划的图纸和文本。工作图则更详细地对用地性质做出安排，规定应该建什么；更具体地规定地块的开发强度和控制指标；更详细地规定建筑物与周边的关系；更具体地提出建筑形态的要求等。工作图则的土地分类可以是“国标”的小类。工作图则是城市规划实施管理导则。用法定图则把必须管的管住，而工作图则是在遵守法定图则的前提下，给行政管理以适当的灵活性，既便于操作，也可通过行政管理弥补法定图则之不足。

3.城镇群规划编制框架研究

3.1城镇群空间内涵

我国的城镇群主要有两种典型形式：一是以长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区的都市圈为代表，由自上而下的城市扩散和自下而上的农村城市化两种力量结合而形成；二是以大城市地区为代表，特别是核心城市非农业人口超过100万的城市地区，聚集和扩散两种过程均十分明显，城市边缘组团和卫星城发育明显，城市周边地区与城市核心地区之间联系紧密，城乡一体化程度深。

3.1．1城镇群的空间界定。城镇群是由中心城市和外围非农化水平较高，与中心城市存在着密切社会经济联系的临接地区两部分组成。中心城市的确定，首先需划分出城市实体地域，凡城市实体地域内非农业人口在20万以上可视为中心城市。对于建成区面积占市区面积10％以上的城市，将包围中心城市的县级行政单元作为中心县，视其为城镇群的组成部分。

3.1．2城镇群的功能整合。城镇群是由强大的中心城市及其周围邻近城镇与地域共同组成的高联系强度的一体化地域，但是并非有了强大的中心城市就能构建成功的城镇群。以中心城市为核心组织起来的协调分工是城镇群整体优势确立与和谐运作的基础。在日常城镇群范围内，重点是围绕中心城市的日常生活、生产与环境职能构筑一个完整的城市功能体。在城镇群范围内，建立相对独立的产业体系是实现城镇群的战略核心。城镇群既可视作城镇群体空间的基本经济地域单元，也可视作一个基本的生态单元，其在更高层次与更大的范围内还必须与其他城镇群实现进一步整合。城镇群在区域城镇群体空间中的整合是一个复杂的过程，在此过程中会表现出更多的网络状发展关系，从而形成一个更大的城镇紧密联系空间。若干个城镇群间类似作用的结果就是大都市连绵带的生成与生长。

3.2我省城镇群规划实践

城镇密集地区城镇协调发展规划的制定，目前在我国刚刚起步。我省城市规划实践方面，1996年编制了《安徽省城镇体系规划》，首次提出“二线三片”的城镇空间布局形式，从理论、法定两方面明确了我省三大城镇群概念。近年来，城镇群规划在规划界出现的频率越来越高。我省皖中地区、皖江地区、京沪铁路安徽沿线地区，是全省城镇化发展较快且极具发展潜力的地区。2000年，按照省域城镇体系规划确定的“二线三片”空间总体布局，省建设厅组织开展了这三个地区的城镇群布局规划研究工作，从战略层面明确区域城镇布局规划的强制性内容，指导三个地区优化城镇空间布局和区域基础设施建

设，协调城乡建设，促进区域城乡协调发展。2003年在三大城镇群空间布局战略规划指导下，开展编制马芜铜城市群规划。通过规划编制和实施，实现区域整体利益和长远利益最优，推进跨省域基础设施共建共享、资源有效配置和利用、人居环境共保、社会经济协调发展，率先实现全面建设小康社会的目标。经过近年的探讨和发展，我省以大中城市为核心的城镇群实际已经或正在形成中，其推动力主要来自：中心城市的迅速扩张、开发区的建设、郊区化的作用、乡镇企业的发展、政府的城乡一体化政策和城市市场体系的建设等。其中前三种力量主要来自城市，第四种力量来自乡村，第五、六种力量把自上

和自下的力量联系起来，这与西方城镇群的形成机制有所区别。城镇群的日渐形成，迫切需要科学的规划引导其健康发展，为区域经济发展的增长极。

3．3城镇群规划编制框架

城镇群规划是在城市规划编制体系框架基础之上建立的，但又区别于城市规划编制体系框架，因为城镇群地域范围有其特殊性，也有其规划的特殊性。其规划的主要目的是解决如何更好地发展城市，从社会经济联系紧密的区域角度解决城市问题。城镇群规划编制框架由结构性的政策规划和发展性的开发规划二级结构组成，与城市规划编制体系结构框架中的规划编制法定系列相对应。而城市规划编制体系结构框架中的非法定系列可根据城镇群发展的具体情况作专题研究。从整体上来说，政策规划指导发展规划，是发展规划编制的依据。政策规划和开发规划又分别由政策规划(开发规划)、分区规划、专项规

划、重点地段规划组成。4个层次组成政策规划是一种结构性规划，主要确定宏观区域发展政策，包括区域经济发展战略、产业发展政策、人口就业政策、社会服务发展政策、生态环境与自然保护政策、人文与历史保护政策等。开发规划包括4个内容与政策规划相对应，并分别以对应的政策规划为依据，同时以开发规划的上一层次为依据。就城市规划编制来说，政策规划(开发规划)、分区规划和专项规划涉及区域规划、战略规划、总体规划3个规划层次；专项规划和重点地段规划涉及总体规划、分区规划、控制规划3个规划层次。

4.城镇群规划实施管理

4.1.跨行政区规划的组织管理问题

跨行政区的区域规划．，客观上存在一个如何统一规划、统一管理以及统一实施的问题。能否有效地解决跨行政区区域规划的组织管理问题，也是影响此类规划实施效果的重要因素。在国外，解决这种跨行政区规划的组织管理问题的普遍做法是建立相应的跨区管理机构，如“区域建设委员会”“城市联合委员会”等。借鉴国外成功的经验，建立跨行政区管理机构很有必要。关于跨行政区区域规划的组织管理，还有一个重要问题，就是必须加强法制化建设。迄今为止，我国跨行政区域规划的法制化建设仍十分落后。国外的成功经验表明，成功的区域规划尤其是跨行政区规划的实施与管理，都是通过立法，具有严格的法制基础。区域规划作为对未来时空范围内经济、社会、人口、空间、资源、环境等方面发展协调的总体战略，它不仅是一项技术过程，而且是一项政治过程，是一种政策行为和社会行为。

4.2行政区体制改革设想

在我国，不合理的政区体制也是造成区际利益冲突的重要因素。1980年代以来，在全国普遍推行“市带县”体制。“市带县”体制的本意是以中心城市为依托组建各种等级、各种类型的城市经济区。由于在现有的体制背景下，市带县体制就其本质上讲，还是地方政权的一种存在方式，是城市行政区而非经济区。在实行市带县的地区，原来没有上下级行政隶属关系的市县，现在却有了明确的等级关系，故不可避免地产生一系列市县利益冲突。从开展跨行政区区域规划的角度看，要彻底解决这类地区的利益冲突问题，除了有关方面的改革外，还必须配合着行政区体制改革。1990年代，我国特大城市行政区划

开始作出调整，由于我国法律规定直辖市下不能设市，所以只得采用改县为区的方法。“撤县改区”模式逐渐在全国特大城市中推行开来。但是“撤县改区”模式存在许多弊端，一是造成城市持续向外蔓延，耕地资源大面积锐减；二是混淆了不同类型的行政区，出现假性城市化现象；三是撤县改区有可能对原县的社会经济发展产生负面影响。因此，“撤县改区”模式尚有待完善。

4.3加快区域基础设施共建步伐

提升城镇群的综合竞争力，首先是加快区域性基础设施共建步伐，它是城镇群协调发展不可或缺的物质前提。建设过程中，一是区域性的基础设施建设必须在城镇群规划和区域性专项规划指导下进行；二是创新机制，解决好区域基础设施建设资金；三是建立专门的区域性基础设施建设发展基金，成立具有经济调控能力和投资管理能力的协调机构，提高建设资金利用率。

对今后几年我县规划建设工作的思考

城市的规划建设和管理是一个地区经济综合实力的体现，一个城市要规划好、建设好、管理好，规划是龙头是核心。近几年以来，紧紧围绕创建和谐社会和实现小康社会的工作目标，通过全面落实科学发展观，我县城乡规划编制、管理工作取得了长足的进步，但与周边各县市相比，我们已明显落后。如何加快迎头赶上，我认为：一要认清机遇，坚定信心；二要破解制约发展的问题和不足，实现科学规划管理；三要总体规划，分步推进建设；四要加大举措，确保规划有效实施。 一、认清机遇，坚定发展信心 一是交通区位条件的变化为仙居融入区域经济提供了新空间通道。正在建设和规划的台金高速公路、台金铁路、诸永高速公路、上三高速西复线、台州机场高速西延线等区域交通干线，为仙居的对外开放与对内连接，实现各种要素的聚集创造了机遇。 二是区域经济一体化步伐正在加速。随着经济全球化不断加快，国际产业加速转移，长三角及周边地区已成为吸纳外资和承接国际产业转移的重点区域，合作与交流的领域与空间正在不断拓展和延伸，为仙居发挥劳动力、土地、环境等资源优势，参与更大范围、更广领域和更高层次的发展创造了条件。 三是生态环境与旅游资源价值日趋凸现。仙居是台州市西部重要的生态屏障和水源涵养区，仙居的生态环境和旅游资源优势将成为推进区域快速发展的重要条件。 二、破解难题，科学规划管理 当前，我县规划建设工作中还存在以下几个阻碍科学快速发展的突出问题，需加大力度着力破解。 一是规划编制主体不明确。一方面，镇、乡、村对自己的规划编制主体角色认识不足;而另一方面，控制性详细规划存在多头编制，多头管理现象，各指挥部分别在各自的“领地”编制详细规划,缺乏与相关规划的衔接,有背规划“一盘棋”的原则。 二是管理体制不顺。规划实施存在多头管理和管理真空现象,多个工程建设指挥部、街道办事处都在实施管理规划,一条道路几个业主在实施,有些道路甚至断面、地下管线管位、标高都衔接不上;由于历史原因管线尚未纳入正常化的规划管理,各管线单位各行其事,一定程度上造成了地下空间的浪费和混乱。 三是规划实施严肃性不够。一些群众和部分基层干部对城市规划工作认识不够到位，尚未把城市规划工作摆到一个关乎政治、影响经济的高度上来，理论与现实脱节、规划与建设脱节，理论上大家都认为应当尊重和维护规划的严肃性，但碰到与其切身利益相关的问题时，往往把规划放到一边。 四是城市建设缺乏有效的政策引导。由于受农村宅基地政策及多年来“地到天”单家独户各自建房习惯的影响，住房观念落后,至今还存在单间出让地基现象。土地出让存在零敲碎打现象,缺乏整体意识，城市建设见缝插针，缺乏公共开敞空间。以前的旧城改造又采取“拆屋还基”政策，造成了兵营式排屋比比皆是。以上种种，导致城市功能不完备,配套设施缺乏,建筑色彩混乱, 城市形象不佳。 五是资金等要素上的制约。城市建设规划需要巨额资金，而包含在土地出让金内的配套费又不能到位,造成城市建设资金、规划编制经费严重缺乏。另外，我县从事城乡规划管理的工作人员全部为自收自支编制,由于经费难以保障,直接影响了城乡规划管理和监督的力度。 三、总体规划，分步推进建设 我县远景规划目标为: 至2020年，将仙居县建设成为综合实力较强，人民生活富裕，社会和谐，环境优美，科工贸比较发达，产业特色鲜明的山水文化旅游胜地，富有区域特色的生态产业基地。 县城的定位：生态之城、休闲之城、宜居之城、文化名城。 县域空间结构:坚持“因地制宜，发挥优势，突出重点，分层推进”的原则，突出中心、发展副中心，适度均衡、网络发展，形成“一轴一心二副、多级城镇”的空间布局框架。“一轴”即县域境内的35省道（临石线）形成城镇发展主轴；“一心”即作为仙居县域中心城市（含主城区、工业新城、下各镇区、官路镇区）；“二副”即位于县域中部的白塔—田市—皤滩和西部的横溪—埠头两个城镇组群，为县域副中心；其他则为多级城镇。 近期规划目标为: 经过三五年的努力，力争把仙居初步建设成为富有特色的先进制造业基地、浙江绿色农产品基地和山水文化旅游胜地 。 近期继续实施“拓东、扩西、改中”战略，明确以老城为依托，重点发展城市行政文化综合区，以行政中心的建设带动城市行政文化综合区的开发建设，以台金高速公路建成通车及出入口带动周边城市建设；继续完善基础设施和服务设施，加快城市开发进度，增强接受区域产业与人口转移，推动产业与人口等城市要素向县城集中；推动城东旅游休闲居住片区建设。加快县工业新城基础设施建设，完善配套，增强县工业新城工业企业接纳能力。同时在明确历史街区保护的同时，继续推进旧城改造，改善老城区生活居住环境，梳理交通，完善道路系统。 在科学发展观的引领下，实现约束条件下土地等资源利用效益、社会服务水平、基础设施条件和生态环境质量的明显提高，紧紧围绕“建设全面小康社会”和“构建生态之城、休闲之城、文化名城”的目标，加快推进城市新区发展。 四、加大举措，确保有效实施 一要完善规划编制体系，实现“科学规划”；二要完善城市规划决策机制，实现“民主规划”；三要推进城市规划的公众参与机制，实现“阳光规划”；四要规范城市规划许可运行机制，实现“效能规划”；五要关注民生,高效和合理利用城市土地，实现“务实规划”；六要强化队伍建设和城市规划许可的运行监督机制，实现“廉洁规划”。

城乡规划存在的不足及如何解决.doc

目前实施城乡规划尚存在哪些方面不足，如何解决 一 龙山县规划局的基本情况 县规划局是从建设局的一个下属单位——县城建站分离出来。我县于一九九0 年成立县规划办，从90 年至97 年作为建设局的一个内设股室从事全县规划管理工作，先后有工作人员4 至 6 人；一九九七年十月，规划办被升格为副科级单位，成为独立的法人，隶属于建设战线领导，97 年至2007 年主要从事县城规划及建制镇规划管理工作，先后有工作人员8 至14 人，有专业技术人员4 至7 人；随着我县建设形势的不断发展，城市规划区的逐步扩大，特别是县委、县人民政府实施城市带动战略后，规划工作的重要地位日益凸现，为了使规划工作满足服务建设的需要，经县委、县人民政府努力争取，二 00 七年县规划办升格为正科级单位——龙山县城镇规划管理局。县规划局现在岗干部职工共16 人，有建设专业技术人员8 人，中级技术职称工作人员 5 人。县规划局目前主要是从事各类建设项目的审核、审批、规划设计、规划管理等工作，局内设办公室、法规股、业务股、财务室、设计室，各股室按分工分别做日常各项服务工作。 二、我县实施规划工作的基本作法 、县城总体规划的编制及建设概况 我县于一九九二年编制了比较详细的县城总体规划，县政府邀请的编制队伍是原省城建专科学校的规划技术工作人员。规划 范围是民安镇大部分行政村、新城乡和华塘乡部分行政村，确定的规划发展方向是向北指向石羔镇方向，规划只有一个城市核心——民安镇，科学有效地指导了我县城城市建设。因为县城扩容的需要，一九九七年县委、县政府对我县城市总体规划进行了第一轮修编，城区规划范围扩大，主要包括民安镇全部行政村、华塘乡新城乡大部分行政村，确定规划发展方向指向来凤县城，将县城规划为两个城市核——民安镇和华塘乡，两城市核之间由一绿带——皇仓坪森林公园紧密联结，为龙凤两县城市总体规划有机衔接打下坚实的基础。在县委、政府的领导下，我县坚持实施可持续发展的城市建设带动战略，经过十年努力，到二00 七年，民安城市核区建设基本完成，这十年，是我县改革开放以来取得建设领域丰硕成果的十年，先后建成了民族路、朝阳路、湘鄂路、环城路、延伸了长沙路、湘鄂路等等，修建了长沙大桥，极大地改善了城市环境，使我县城市建设迈出了跨越式的步伐，也为我县城市建设进一步发展提供了许多有益的经验。二00 七年县委、政府为了实施龙凤融城战略，决定对我县城市规划进行了第二轮修编，有力地指导了华塘新区的开发建设。先后完成了岳麓大道、青年路、财富路等建设项目，修建了湘鄂情大桥，为龙凤两县建设规划的进一步衔接与共同发展奠定了良好的规划基础。在省委省政府、州委、州政府领导的重视和支持下，县委、县政府和相关各职能部门坚持不懈，努力抢抓机遇、锐意进取，积极主动到国家、省、州力争各类建设项目，有力推进了我县各项建设的全 面发展。最直的骄傲的是我县努力争取的铁路和高速公路两大建设项目，终于获得国家批准立项，现在已进入道路测设阶段。经过铁路和高速公路两大建设项目的引入和成功实施，这将给我县的各项建设和经济的发展带来前所未有的机遇，同时我县县城总体规划和相关乡镇的总体规划面临极大的挑战。为了满足建设对规划的新要求，全面服务好铁路和高速公路两大建设，二0 一0 年底县委、政府决定对县城总体规划进行第三轮修编，现在已启动了规划预定范围内的地形测绘工作。 、乡镇总体规划编制及建设概况 随着农村联产承包责任制的实施，我县经济和建设开始进入发展阶段。为了科学指导建设，一九八五年至一九八六年，县委、县政府组织抽调全县职能部门各类技术工作人员，分别深入全县广大农村扎实调研，编制了全县各个乡镇及重点村的中心建设规划，规划范围仅仅局限于各乡镇和中心村的核心区域，规划发展方向随意性大，表现规划意图只有两张图纸——现状图和中心区规划图，文字说明粗略，规划指标欠缺。虽然规划本身对乡村建设起一定指导作用，但是因种种原因没有真正用于实际建设中，只是纸上画画、墙上挂挂而已。我国实行改革开放政策后，直到《中华人民共和国城市规划法》实施5 周年——一九九四年，在我县农村经济和建设得到快速发展的情况下，经请示县委、县政府同意，规划办组织建设规划技术工作人员，对全县重点建制镇规划进行了第一轮修编，以后几年又分别对其他建制镇和重点 乡集镇进进行了规划修编，因经费不足和技术力量薄弱，所编制规划的科学性和对实际建设的指导作用存在局限性。94 至99 年，随着我县人民群众家庭收入和县级财政收入的不断增长，全县各乡镇建设从少到多、从小规模到一定规模。特别是我县的里耶镇、召市镇、红岩镇、洗车河镇、洗洛乡等重点乡镇街道进行硬化整修后，触动了人民群众建房的热情，经过几年建设，我县乡镇面貌焕然一新。一九九九年按照上级指示精神，县委、县政府积极部署，在我县掀起了小城镇建设的热潮，先后增加了苗儿滩、靛房、石牌三个建制镇，为了使各建制镇和重点乡镇的小城镇建设有比较科学的规划指导，规划办针对我县建设形势的变化，主动给县委、县政府提出建议，请求对部分乡镇的规划进行调整，对新增建制镇编制总体规划。在县委政府的领导下，县规划办邀请省城市学院规划技术人员来我县，先后对部分乡镇规划进行编制和修编，经过两年多的时间，终于完成了预定乡镇的规划编制和修编任务。通过这次编制和修编的规划，对我县小城镇建设起到了重要的指导作用，明确指出了各规划乡镇未来建设的发展规模和发展方向，比较科学地提出了各项建设的经济技术指标。全县各乡镇在新规划的指导下，相继主动进行了小城镇建设，如苗儿滩镇、靛房镇、隆头镇、石牌镇、里耶镇、桂塘镇等乡集镇，经过几年的建设，小镇已初具规模，现代化新集镇如雨后春笋般遍布我县各地，呈现一派欣欣向荣的景象，特别是我县里耶镇经过移民工程、秦简发掘、古城规划与建设后，现在已成为湘鄂川一 个美丽而充满传奇色彩的历史文化名镇，我县形成了“北有民安、南有里耶”的建设格局。全县经过多年小城镇建设，到二 00 七年已有许多乡镇规划局部不能满足建设需要，为了服务建设新形势，县委政府决定分三年完成我县规划编制和修编工作任务。经过规划工作人员的努力，到二0 一0 年初，我县终于全面完成了这项重要而艰巨的工作任务。这项工作任务的完成，为我县建设规划工作从执行《中华人民共和国城市规划法》过渡到执行《中华人民共和国城乡规划法》，打下了坚实的规划基础。 、我县规划管理工作的基本情况 规划管理包括规划执法、规划审批、建设项目审核等方面的工作。俗话说“三分规划，七分管理”，这充分表明规划管理在规划实施工作中的重要性。我县一九九0 年以前，即规划办成立以前，是由县城建站负责规划管理各项工作，主要从事县城建设项目的审批和管理，对乡镇建设只从业务上进行指导，乡镇规划建设工作主要是由基层党委、人民政府负责。《中华人民共和国城市规划法》于一九九0 年四月一日实施后，县规划办在做好县城规划管理工作的同时，逐步深入全县各建制镇，积极协助基层党委、人民政府做好各项规划管理工作，从项目的选址、用地地形测绘、用地审批、工程规划设计初步审查、工程审批、施工放线等到工程竣工验收，规划工作人员需要做大量而细致的工作，为我县小城镇建设的发展做出了应有的贡献。在做好规划审批和搞好项目建设规划服务工作的同时，97 年到2007 年，规划办积 极组织工作人员全力搞好全县规划执法工作，主要是对在建工程的跟踪管理、对违规建设行为的及时查处等工作。虽然规划执法工作条件差，但是执法工作人员没有一个人后退，不管日晒雨淋，都能坚持天天做好规划巡查和查处工作，如新建路两侧旧房倒修的规划控制、209 国道城区段两侧工程建设的规划控制、长沙路延伸规划控制、民族路两侧建设规划控制等等，尽管我县规划执法工作难度很大，规划工作人员却能坚持严格、公正执法，从不以权谋私，有力地规范了我县的各项建设的规划行为，对保障我县建设市场的稳定和发展起到了很大的作用。二 00 七年，县委政府为了进一步做好规划执法工作，经请示省委省政府，省政府下达了将规划执法权移交给县城管综合执法局的决定。规划办并没有因此而放弃规划执法工作，而是积极从规划业务方面给执法工作搞好全方位服务，主动配合执法局做好规划执法各方面工作。2007 年至2010 年，规划局和执法局对全县各建设项目进行扎实有序的管理，先后严厉查处了十多起严重违规建设行为，查处纠正了一百多起一般违规建设行为，有力维护了建设规划法律法规的严肃性和权威性。 三、我县实施城乡规划工作的基本经验 通过以上我县规划编制和规划管理工作的回顾，认为我县实施城乡规划的基本经验有以下几方面： 、县委县政府的支持和领导的重视，是搞好实施规划工作的领导基础。实施规划工作是是一项综合性工作，规划的编制、 规划的宣传、规划的管理等等，都需要领导的支持和重视，这一系列工作需要大量的人力、物力和财力，没有领导的支持就好像无米之炊，是寸步难行的。 、编制好一部科学实用的规划，是搞好实施规划工作的前提和基础。编制一部科学实用的规划，是指导城乡建设可持续发展的有力保证，它对城乡建设与发展的影响是积极而深远的，反之不但不能对城乡建设起到指导作用，而且影响城乡建设的长远发展。 、培养一支高素质的规划技术队伍，是保证实施规划工作的业务技术基础。仅有一部好的规划，没有一支高素质的规划技术队伍是不可能搞好实施规划工作的。就好像木工有了好的木料，不知道材尽其用一样，要么浪费了木材，要么做工粗糙。 、培养一支良好综合素质的规划执法队伍，是搞好实施规划工作的法制保障基础。要搞好实施规划工作，必须要一支既懂规划业务知识又懂规划法律法规综合素质良好的执法队伍，只有这样的队伍，才能充分保证实施规划工作正确性。 四、我县实施城乡规划工作存在的问题与建议 一、实施规划工作存在的问题 经过对我县规划工作全面深刻反思，认为我县实施城乡规划工作存在一些几方面问题: 、规划编制工作步伐滞后于建设现状 纵观我县规划编制工作经历，不难看出，我县每次规划编制 或修编都是在建设急迫需要的情况下进行的，规划编制和修编工作基本处于被动服从的地位，这极大地影响了规划编制和修编工作的质量，使规划编制和修编工作处于不良循环状态中，同时也影响了城市的建设。 、实施规划的执法体制不顺，权力移交频繁 我县规划执法从建设到规划，又从规划到建设，再从建设到城管综合执法，一路颠簸到现在，随着执法单位的变化，执法人员也几经易面，虽然执法工作没有停止过，但是每次执法权力的移交，都或多或少对执法工作带来不利的影响，既有损执法工作人员的工作激情，又不利执法工作的有序过渡。 、实施规划存在部分不科学的行政干预 我县建设基本是在规划指导下进行的，但在建设具体过程中仍然存在局部不依规现象，如公共设服务施用地的预留，要么按规划没预留，要么没按规划预留等等，这严重影响城市服务的综合功能。当然，并非行政不能干预规划实施，对规划实施工作中的过失或不力是可以整改的，对规划因建设的需要做科学合理的局部调整，也是合理合法的，但不能有随意性，应严格按程序进行。 、实施规划工作中存在一定重城市、轻乡镇的现象 我县在城乡一体化规划建设工作中做了大量工作，取得了一定成绩，并总结了很多有益的工作经验，但是，在实施规划实际工作过程中，不难看出有重城市、轻乡镇的现象。如我县每年对 各乡镇被确定为“重点”的各项工作都进行了全面表彰，而在建设规划工作方面很久没有开展争先评优活动了。当然，规划管理各项工作城市比乡镇突出没有可厚非的，因为城市规划建设规模比乡镇大，但是，不能因为城市建设工作繁重就可以不重视乡镇建设规划工作了。只有城乡兼顾、城乡联动，才能真正做好城乡一体化各项规划建设工作。 、对实施规划工作提几点建议 为了搞好我县实施规划各项工作，推动我县规划建设工作的长远发展，提出相关工作建议如下： 、强化领导的规划意识，确保规划实施的科学性延续性 、理顺规划管理体制，确保规划实施的规范性严肃性 、培养素质良好的管理队伍，确保规划稳步有序实施 、坚持城乡一体化战略，确保城乡规划实施的共同进步 五、简单说明 以上关于我县实施规划的论述，只是个人观点，仅供参考。如有错误和不当之处，望领导和同志们多多批评指正，谢谢。 编写人：叶 坚 本人单位：龙山县城镇规划管理局 编写时间：二0 一一年四月二十五日